
קרן העושר הריבונית בישראל, או בשמה הרשמי “הקרן לאזרחי ישראל”, היא אחת מהחידות הכלכליות המרתקות של העשור האחרון. עם גילוי מאגרי הגז הטבעי העצומים מול חופי המדינה, נולדה תקווה עזה לשינוי כלכלי דרמטי, לתזרים הכנסות שיאפשר פיתוח חסר תקדים, צמצום חובות או אולי אף הקלות מיסוי משמעותיות. אולם, שנים חלפו מאז החלו להפיק גז בקנה מידה מסחרי, והתחושה בקרב הציבור הרחב היא שמשהו לא התממש במלואו. השאלה המרחפת בחלל: היכן הכסף מהגז הטבעי, ומדוע הוא אינו מורגש בכיסו של האזרח הישראלי הממוצע?
הפער בין הציפיות הגבוהות שנוצרו עם ההכרזה על תגליות הגז לבין המציאות הנוכחית הוא נושא לדיון ציבורי, כלכלי ופוליטי נרחב. רבים מצפים לראות את הדיבידנדים באופן מיידי, בדומה לאופן שבו לעיתים מתפרשים רווחי עתק של חברות פרטיות. אך האמת מורכבת יותר, וקשורה במודל ייחודי ורחב יריעה, שנועד לשרת מטרות ארוכות טווח החורגות בהרבה מהצורך בסיפוק מיידי של צרכים. כדי להבין לעומק את מצבה של קרן העושר הישראלית, את מטרותיה, ואת הסיבות לכך שהציבור אינו חש בהשפעתה הישירה, נדרשת צלילה מעמיקה למנגנוני פעולתה ולראייה מאקרו-כלכלית.
הולדתו של הרעיון להקים קרן עושר ריבונית בישראל קשורה קשר הדוק לגילויים דרמטיים של מאגרי גז טבעי מול חופי המדינה, בראשית המאה ה-21. “תמר”, “לוויתן” ועוד שדות גז קטנים יותר, שינו בן רגע את מפת האנרגיה המקומית והבטיחו פוטנציאל הכנסות אדיר למדינה. אולם, לצד ההתלהבות, עלה חשש כבד בקרב כלכלנים וקובעי מדיניות מפני תופעה המוכרת בעולם כ”קללת המשאבים” – תסמונת המאפיינת מדינות עשירות במשאבי טבע, שדווקא סובלות מצמיחה כלכלית איטית, תנודתיות רבה ואף שחיתות, במקום לשגשג.
החשש המרכזי היה מפני “המחלה ההולנדית” (The Dutch Disease). תופעה זו מתארת מצב שבו גילוי משאב טבעי רב ערך (כמו גז ונפט) מוביל לזרם של מטבע חוץ למדינה. זרם זה מחזק את המטבע המקומי (במקרה שלנו, השקל), מה שפוגע בתחרותיות של ענפי יצוא אחרים (תעשייה עתירת ידע, חקלאות ועוד), שהופכים יקרים יותר לייצוא. במקביל, יבוא הופך זול יותר, דבר הפוגע בתעשייה המקומית. התוצאה: התייקרות של שירותים ונכסים, עלייה ביוקר המחיה, ופגיעה בחוסן הכלכלי לטווח הארוך, כאשר עתידה של המדינה נשען יתר על המידה על משאב בודד ומתכלה.
כדי למנוע תרחיש כזה, ובהשראת מודלים מוצלחים של קרנות עושר במדינות כמו נורווגיה, גובשה בישראל ההחלטה להקים קרן ייעודית שתפקידה לנהל את הכנסות המדינה מגז טבעי. הרעיון המרכזי היה להפריד את הכנסות הגז מהתקציב השוטף של המדינה, ולהשקיע אותן בחו”ל. על ידי השקעה בנכסים זרים, נמנע לחץ נוסף על השקל, ובמקביל, נבנה עוגן כלכלי לדורות הבאים – מכאן גם הכינוי “הקרן לדורות הבאים” שהיה נפוץ בהתחלה.
המסגרת החוקית לקרן נקבעה ב”חוק קרן לאזרחי ישראל, התשע”ד-2014″. מטרות החוק היו ברורות: להבטיח ניהול יעיל, שקוף ואחראי של ההכנסות, תוך שמירה על עקרון השוויון הבין-דורי. כלומר, שהרווחים ממשאב טבע מתכלה ישמשו לא רק את הדור הנוכחי, אלא גם את הדורות הבאים, אשר לא ייהנו מהגז עצמו. הקרן נועדה למעשה להפוך את אוצר הטבע החולף לנכס פיננסי בר-קיימא, שייצר תשואות לאורך שנים ארוכות.
הקרן לאזרחי ישראל אינה קופה שאליה נכנס כסף מהרגע הראשון וממנה מוציאים כסף מייד. מנגנוני הפעולה שלה מורכבים ונועדו לייצר עוגן פיננסי איתן לטווח הארוך, תוך הימנעות מהוצאות פזיזות ושיקולים פוליטיים קצרי טווח. הבסיס הכלכלי להזנת הקרן מגיע משני מקורות עיקריים הקשורים להפקת הגז הטבעי: תמלוגים והיטלים. התמלוגים הם תשלום קבוע הנגבה על ידי המדינה מחברות הגז עבור הזכות להפיק משאבי טבע. היטלים, ובראשם “היטל ששינסקי”, הם תשלומים נוספים המוטלים על רווחי העתק של חברות הגז, מעבר לרף רווחיות מסוים.
החוק קובע תנאי סף מהותיים להפעלתה המלאה של הקרן ולהתחלת משיכת כספים ממנה. על פי החוק, הקרן יכולה להתחיל לבצע השקעות ולמשוך כספים רק לאחר שצברה סכום מינימלי של מיליארד שקלים. סף זה נועד להבטיח שיש לקרן מסה קריטית מספקת לניהול יעיל של תיק השקעות מגוון ולכיסוי עלויות תפעול, מבלי שהוצאות הניהול “יאכלו” את רוב הכספים הראשוניים. כמו כן, הוא נועד לאותת כי הקרן אינה מיועדת לשימושים מיידיים, אלא לחיסכון ארוך טווח.
עם הגעה לסף המינימלי, תפקידה המרכזי של הקרן הוא להשקיע את הכספים בחו”ל, ולא בישראל. החלטה זו, כאמור, נועדה למנוע לחצים אינפלציוניים על המשק הישראלי, התחזקות דרסטית של השקל שתפגע ביצוא, וכן למנוע השפעה פוליטית על החלטות השקעה. תיק ההשקעות של הקרן אמור להיות מגוון, לרוב על בסיס נכסים סולידיים ובעלי סיכון נמוך יחסית, כמו אג”ח ממשלתיות של מדינות יציבות, מניות בחברות מובילות בעולם, נדל”ן מניב בחו”ל וכו’. ההיגיון מאחורי אסטרטגיה זו הוא למקסם את התשואה בטווח הארוך, תוך שמירה על יציבות ופיזור סיכונים. בנק ישראל הוא הגוף המופקד על ניהול ההשקעות של הקרן, כשגורמים חיצוניים ומומחים מלווים את התהליך.
היבט קריטי נוסף במנגנוני הקרן הוא הכללים למשיכת כספים. החוק מגביל את סכום הכספים שניתן למשוך מהקרן מדי שנה. מגבלה זו נועדה למנוע ניצול פוליטי של כספי הקרן לצורך מטרות תקציביות קצרות טווח, וכן להבטיח את קיימותה של הקרן לדורות רבים. משיכות הכספים מוגבלות לאחוז מסוים מהנכסים, מה שמאפשר לקרן להמשיך לצמוח ולהניב תשואות, גם לאחר תחילת המשיכות. כספים אלו אמורים לשמש למטרות ציבוריות כלליות ובעלות אופי ארוך טווח, כמו פיתוח תשתיות, חינוך, מחקר ופיתוח, וכדומה. אולם, חשוב להדגיש: עד היום, טרם נמשכו כספים מהקרן לטובת שימושים כאלה.
השאלה “היכן הכסף?” היא לב לבו של הדיון הציבורי סביב קרן העושר. לאחר שנים של ציפייה, סוף סוף, בסוף שנת 2021, חצה סך ההכנסות מרווחי הגז את סף מיליארד השקלים הנדרש בחוק, והקרן “הופעלה” באופן רשמי. אולם, המושג “הופעלה” אינו אומר שמחר בבוקר הממשלה יכולה למשוך כספים באופן חופשי. משמעותו היא שהקרן יכולה להתחיל לנהל את כספיה באופן אקטיבי ולהשקיע אותם.
נכון לכתיבת שורות אלה, הקרן אכן צברה סכומים שעולים על סף המיליארד שקלים. בנק ישראל, המופקד על ניהול הקרן, פרסם בדו”חותיו כי יתרותיה גדלות בהתמדה בזכות המשך הפקת הגז והרווחיות של חברות הגז. הכספים הללו מושקעים, כפי שנקבע בחוק, בחו”ל, בתיק השקעות מגוון. הפיזור הגאוגרפי והסקטוריאלי רחב, ומאפיין קרנות עושר ריבוניות דומות בעולם. המשמעות היא שהכסף אינו מונח בקופה בבנק ישראל, אלא עובד וצובר תשואות בשווקים פיננסיים גלובליים, הרחק מהישג ידם של לחצים פוליטיים וצרכים תקציביים מיידיים.
היקף הצבירה של הקרן תלוי באופן ישיר בהכנסות המדינה מהגז. הכנסות אלו מושפעות משני גורמים מרכזיים: נפח ההפקה בפועל ומחירי הגז בעולם. בשנים האחרונות, ראינו תנודתיות משמעותית במחירי הגז, בין היתר על רקע אירועים גיאופוליטיים כמו המלחמה באוקראינה, אשר הטיסו את מחירי האנרגיה לשיאים. עליות אלו הגדילו באופן משמעותי את ההכנסות למדינה ובכך האיצו את צמיחת הקרן. עם זאת, שוק האנרגיה מטבעו תנודתי, ותחזיות עתידיות תמיד טומנות בחובן מידה של אי-ודאות. לצד הכנסות הגז, הקרן מרוויחה גם מתשואות על השקעותיה – אם כי מדובר בשלבים מוקדמים יחסית של פעילותה.
נקודה חשובה בהקשר זה היא קנה המידה. למרות שהמיליארדים שנצברים נשמעים כסכום אדיר, ביחס לקרנות עושר ריבוניות אחרות בעולם, הקרן הישראלית עדיין קטנה יחסית. קרן העושר של נורווגיה, לדוגמה, שהיא מודל לחיקוי, מנהלת טריליוני דולרים. גם קרנות גדולות יותר מבוססות על נפט וגז במדינות המפרץ הפרסי או רוסיה, מנהלות סכומי עתק. גודלה של הקרן הישראלית משקף את היקף הפקת הגז הטבעי של ישראל ביחס למדינות אלו, וכן את העובדה שהיא עדיין בחיתוליה. המשמעות היא שגם אם תימשך צמיחה מהירה, יקח עוד זמן רב עד שהקרן תגיע לממדים שבהם היא יכולה להשפיע באופן דרמטי על הכלכלה הלאומית במונחים של תקציב שוטף או חלוקה ישירה.
זוהי השאלה המרכזית שהדהדה בתודעה הציבורית מאז גילוי הגז. הרעיון של “כסף מהגז” הצית דמיון קולקטיבי לגבי הטבות ישירות, אולי ירידת מחירי הדלק, הקלות מיסוי מיידיות, או אפילו מענקים ישירים לאזרחים. אך המציאות, כפי שמנגנוני הקרן מגלים, שונה לחלוטין. הציבור הישראלי אינו מרגיש את הכסף מהגז בכיסו, ולא מדובר בתקלה או בכשל, אלא בתוצאה מתוכננת של המודל שבחרה ישראל לאמץ.
הסיבה העיקרית לפער בין הציפייה למציאות טמונה בייעוד הקרן. קרן העושר הריבונית אינה קרן “חלוקה” מיידית. היא קרן “חיסכון” ארוכת טווח. מטרתה אינה לספק הקלה כלכלית מיידית, אלא לבנות עתודה פיננסית משמעותית לדורות הבאים. הרעיון הוא שהרווחים ממשאב מתכלה יומרו לנכס פיננסי בר-קיימא, שישמר את ערכו ואף יצמיח אותו לאורך שנים רבות, ויספק מקור הכנסה יציב גם כאשר מאגרי הגז יתדלדלו בעתיד הרחוק.
בנוסף, כפי שהוזכר, החוק קובע מגבלות חמורות על משיכת כספים מהקרן. גם לאחר שהגיעה לסף ההפעלה, מותר למשוך רק חלק קטן מהנכסים בכל שנה. וחשוב מכך, המשיכות הללו מיועדות למטרות ציבוריות ארוכות טווח – השקעה בתשתיות לאומיות, פיתוח חינוך, מחקר, וכדומה. הן אינן מיועדות לחלוקה ישירה לאזרחים או לשימוש בתקציב השוטף לצורך מימון שכר או הוצאות שוטפות של הממשלה. כל הקצאה כזו תצריך תהליך אישור ארוך ומורכב ותהיה מבוקרת מאוד.
גורם נוסף התורם לתחושה בקרב הציבור הוא קנה המידה היחסי של הקרן. למרות מיליארדי השקלים שנצברו, סכום זה עדיין קטן יחסית לצרכים העצומים של המשק הישראלי, ולתקציב המדינה השנתי שמוערך במאות מיליארדי שקלים. אם נחלק את הסכום שנצבר עד כה לכל אזרחי המדינה, הסכום פר אזרח יהיה זעום וחסר משמעות בכיס היומי.
יתרה מכך, אסטרטגיית ההשקעה של הקרן, הממקדת בנכסים זרים, מונעת את הזרמת הכסף הישירה למשק הישראלי, ובכך גם מונעת את השפעתה הכלכלית המיידית שאולי הציבור היה מצפה לה. זהו למעשה מחיר, שמשלמים אותו ברצון, כדי להימנע מ”המחלה ההולנדית” ומנזקים מאקרו-כלכליים ארוכי טווח. המודל הישראלי, בדומה למודלים נורווגיים ואחרים, מעדיף יציבות, זהירות וצמיחה לטווח ארוך, על פני נהירה אחר רווחים קצרי מועד שעשויים להתברר כהרסניים.
הציבור, באופן טבעי, נוטה לחשוב במונחים של צרכים מיידיים – עלויות מחיה, מחירי דיור, מיסים. כאשר הוא רואה דיווחים על “מיליארדי שקלים” מהגז, הוא מצפה לפתרונות לבעיות אלו. הפער בין מטרת הקרן, שהיא מבנית ודורית, לבין הציפיות היומיומיות של האזרח, הוא ההסבר המרכזי לכך ש”הכסף מהגז” עדיין אינו מורגש בכיס.
אמנם קרן העושר הריבונית אינה מספקת תזרים מזומנים ישיר לכיסו של האזרח, אך אין זה אומר שהשפעותיה על הכלכלה הישראלית אינן קיימות או חסרות חשיבות. להפך, היא נושאת בחובה השלכות מאקרו-כלכליות מרחיקות לכת, אשר אמנם אינן מורגשות באופן מיידי ופרטי, אך תורמות לחוסן הלאומי ולרווחה ארוכת הטווח.
ראשית, הקרן מהווה עוגן של יציבות פיסקלית. עצם קיומה והצבירה המתמדת של נכסים מחוץ לתקציב השוטף, מקנה למדינת ישראל גמישות פיננסית מסוימת. במצבי משבר, הידיעה שישנה עתודה כזו יכולה לסייע בהפחתת חששות של משקיעים בינלאומיים, להשפיע לחיוב על דירוג האשראי של המדינה, ובעקיפין, להפחית את עלויות גיוס החוב של הממשלה. כסף ש”נחסך” בקרן אינו דורש מימון באמצעות מיסים או חוב, וכך משחרר משאבים לצרכים אחרים.
שנית, והיבט זה קשור ישירות ל”מחלה ההולנדית”, ההשקעה של כספי הקרן בחו”ל היא אסטרטגית ממדרגה ראשונה. אם כל הכנסות הגז היו מוזרמות פנימה למשק הישראלי, הדבר היה גורם ללחץ אדיר לייסוף השקל, מייקר את היצוא, ופוגע בתעשיות היצואניות עתירות הידע, שהן קטר הצמיחה המרכזי של ישראל. על ידי השקעת הכספים מעבר לים, נשמרת תחרותיות היצוא הישראלי, ומונעת פגיעה בענפים חיוניים כמו ההייטק. זוהי הגנה עקיפה אך משמעותית על מקומות עבודה ועל פוטנציאל הצמיחה העתידי של המשק.
שלישית, הקרן משרתת את עקרון השוויון הבין-דורי באופן מובהק. משאבי טבע, מעצם טבעם, הם מתכלים. בניגוד לנכסים פיננסיים, אי אפשר להפיק גז לנצח. הקרן ממירה את הנכס הפיזי המתכלה לנכס פיננסי שאינו מתכלה, ומבטיחה שהרווחים ממנו ישרתו גם את הדורות הבאים. כך, גם ילדינו ונכדינו ייהנו מפירות גילוי הגז, גם אם לא יוכלו להשתמש בגז עצמו. זהו הישג ארוך טווח המעיד על חשיבה אחראית לטווחים שמעבר למחזור בחירות יחיד.
ולגבי תחום הנדל”ן, הקשר עקיף אך חשוב. אילו הכסף מהגז היה מוזרם ישירות למשק הישראלי ומשמש להוצאות שוטפות או אפילו להשקעות פנימיות רחבות היקף ללא בקרה, אחת התוצאות הבלתי רצויות הייתה התנפחות נוספת במחירי הנכסים, ובמיוחד מחירי הדיור. עודף מטבע זר וישראלי זמין היה יוצר לחץ אינפלציוני אדיר, מעצים את הביקושים ודוחף את מחירי הנדל”ן כלפי מעלה, וזאת בזמן שמחירי הדיור בישראל כבר מהווים אתגר לאומי. העובדה שהקרן משקיעה בחו”ל מסייעת למתן לחצים אלו, ובכך תורמת באופן עקיף ליציבות בשוק הנדל”ן המקומי, יציבות חשובה גם אם היא אינה ניכרת בכיס באופן מיידי.
לסיכום, אף על פי ש”הכסף מהגז” אינו מתורגם ישירות למענקים או הנחות מידיות, השפעותיו הכלכליות על ישראל הן עמוקות ובונות חוסן. הוא מאפשר למדינה לנהל מדיניות פיסקלית אחראית יותר, מגן על תעשיות היצוא, ומבטיח תועלת ארוכת טווח לכלל הדורות. זוהי השפעה חיובית המהווה אתגר בהסברה ציבורית, שכן קשה להרגיש “חוסן מאקרו-כלכלי” בכיס.
אף על פי שקרן העושר הריבונית החלה לפעול באופן רשמי והחלה לצבור נכסים, הדרך ארוכה ומלאה באתגרים ובדילמות שיעצבו את עתידה ואת השפעתה על הכלכלה הישראלית. אחד האתגרים המרכזיים הוא הלחץ הפוליטי. קרן גדלה ומתפתחת מהווה פיתוי לממשלות שונות, הנמצאות תחת לחץ לספק פתרונות מהירים לבעיות תקציביות או חברתיות בוערות. הרצון למשוך כספים מהקרן לצרכים מיידיים, גם אם הם לגיטימיים לכאורה, עלול לערער את עקרונות הניהול ארוך הטווח שלה ואת השוויון הבין-דורי. השמירה על עצמאותה של הקרן מפני השפעות פוליטיות היא קריטית להצלחתה.
דילמה נוספת קשורה לאסטרטגיית ההשקעה. בעוד שהדגש כיום הוא על השקעות סולידיות ובטוחות יחסית בחו”ל, ככל שהקרן תצבור נכסים בהיקפים גדולים יותר, יעלו שאלות לגבי אופק ההשקעה, פיזור הסיכונים, ואולי אף בחינת סוגי נכסים חדשים. למשל, האם יש מקום לשקול השקעות מסוימות בתוך ישראל, בתנאי שהן עומדות בקריטריונים מחמירים של תשואה, סיכון ואובייקטיביות, ואינן פוגעות בעקרון השמירה על ערך השקל? זוהי שאלה מורכבת שדורשת איזון עדין בין מקסום התשואה לשמירה על יציבות מאקרו-כלכלית.
שקיפות ופיקוח ציבורי מהווים אף הם אתגר. כדי שהציבור יאמץ את רעיון הקרן ויבין את חשיבותה, נדרשת רמה גבוהה של שקיפות לגבי אופן ניהולה, השקעותיה, ותשואותיה. מעבר לדיווחים הרשמיים, חשוב להנגיש את המידע בצורה ברורה ופשוטה, שתאפשר לאזרחים להבין כיצד כספם מנוהל ומהם הפירות הצפויים. חוסר שקיפות עלול להוביל לחשדנות ולאמון מוגבל במערכת, דבר שיחליש את הלגיטימציה הציבורית של הקרן.
היבט נוסף הוא תנודתיות בשוקי האנרגיה. הכנסות הקרן תלויות באופן ניכר במחירי הגז העולמיים ובנפחי ההפקה. תנודות חדות בשווקים אלו עלולות להשפיע על קצב צמיחת הקרן ועל היציבות הפיננסית שלה. נדרשת יכולת ניהול סיכונים גבוהה והתאמה מתמדת של המדיניות הפיננסית לתנאים המשתנים.
לבסוף, קיים אתגר של הסברה והנגשה לציבור. אלפא – פורטל כלכלה, נדל״ן ועסקים רואה חשיבות עליונה בהבנת מנגנונים כלכליים מורכבים כאלה. תפקידנו, ובכלל זה של קובעי המדיניות, להסביר שוב ושוב את מטרת הקרן, את מגבלותיה, ואת יתרונותיה ארוכי הטווח. בלי הבנה ציבורית רחבה, הלחץ לשינוי ייעוד הקרן עלול לגבור, ובכך לפגוע במטרותיה המקוריות והחשובות. חינוך פיננסי והבנת המאקרו-כלכלה הם כלים חיוניים להבטחת עתידה של הקרן.
הקרן לאזרחי ישראל, קרן העושר הריבונית, היא מוסד כלכלי חיוני ובעל חשיבות אסטרטגית עליונה לעתידה של מדינת ישראל. היא הוקמה מתוך הבנה עמוקה של הסיכונים וההזדמנויות שמציבים משאבי טבע, ועם חזון ברור לשמירה על עושר לאומי לדורות. הפער בין הציפיות הראשוניות של הציבור ליהנות מ”כסף קל” ומהיר לבין המציאות של חיסכון ארוך טווח, הוא אתגר מתמיד בהבנה ובהסברה.
הכסף מהגז אכן קיים, הוא נצבר, והוא מנוהל באופן מקצועי על ידי בנק ישראל, בהשקעות גלובליות שמטרתן לייצר תשואה ארוכת טווח. הוא אינו מגיע ישירות לכיס של האזרח, לא בגלל שהוא “נעלם” או “מבוזבז”, אלא משום שזהו כלל היסוד של פעולתה – למנוע התחזקות יתר של השקל, להגן על תעשיות הייצוא, ולבנות עתודה פיננסית לחוסן הלאומי ולדורות הבאים. זוהי החלטה של מדיניות מאקרו-כלכלית מודעת, שנועדה להבטיח יציבות וצמיחה לאורך עשורים, ולא רק לשנה או שנתיים.
התמונה המתקבלת היא אופטימית אך מאופקת. אופטימית, שכן ישראל הצליחה להקים מנגנון כלכלי יציב ואחראי, המנהל את אוצר הטבע שלה בתבונה. מאופקת, משום שעדיין מדובר בקרן צעירה יחסית, שצריכה לצבור מסה קריטית משמעותית כדי להשפיע באופן ממשי יותר על התקציב הלאומי, וגם אז, תחת מגבלות חוקיות קפדניות. תועלותיה המיידיות הן בעיקר ביציבות מאקרו-כלכלית ובמניעת השפעות שליליות על שוק הנדל”ן והיצוא, ולא בחלוקה ישירה של כספים.
האתגר המרכזי שנותר הוא להמשיך לחנך את הציבור ולהנגיש לו את המידע על מטרות הקרן ואופן פעולתה. להסביר כי הסבלנות וההתמדה בניהול זהיר של הקרן הן המפתח להבטחת עתיד כלכלי יציב ובטוח יותר לכלל אזרחי ישראל, גם אם פירותיה לא מורגשים מיד בכיס. זוהי השקעה לא רק בנכסים פיננסיים, אלא גם בעתידה של החברה הישראלית כולה.






